지난 6월 말로 만료되는 롯데백화점 광복점의 임시사용 승인이 부산시의 재연장 불허 방침 발표 등 논란 끝에 1년 재연장됐다. 앞서 롯데그룹은 부산시 중구 옛 부산시청 터에 주거시설을 포함한 107층 규모 롯데타워를 만든다는 계획을 세우고, 2002년 타워동을 짓기 위해 ‘관광사업시설용지’ 목적으로 공유수면 매립 면허를 받았다. 매립공사는 2004년 시작해 2008년 준공됐고 롯데그룹은 매립지 소유권을 취득했다. 다음해인 2009년에 롯데그룹은 당초 계획한 호텔 객실을 줄이는 대신 고급 아파트를 짓기 위해 ‘주택시설 용지’로 매립목적 변경을 신청했다. 이 신청이 매립목적 변경기간 제한으로 반려되자 롯데타워 건설을 미루고 먼저 완공된 롯데백화점 등만 임시사용승인을 통해 운영해 왔다. 이후 매립변경 제한기간인 10년이 지난 2019년에 롯데그룹은 설계를 변경하고 롯데타워 규모를 56층으로 축소해 전망대로 만들겠다고 입장을 바꿨다.

공유수면 매립사업은 바다나 하천 등 공유수면에 흙 돌 등을 채워서 토지를 만드는 사업이다. 우리나라의 공유수면 매립은 1962년의 공유수면매립법이 제정되면서 국가에서 정책적으로 관리하기 시작했다. 서울시는 1960년 후반부터 한강 연안의 공유수면을 매립했다. 여의도 반포 동부이촌동 흑석동 압구정동 구의동 잠실도 공유수면 매립으로 만들어진 택지다. 1980년 후반부터 농경지 도시용지 공단용지 발전용지 등의 다양한 토지수요에 따라 대규모 간척사업이 추진됐다.

공유수면 매립면허를 받은 자는 공사에 든 총사업비를 매립토지로 보상받는다. 이렇게 취득한 매립토지의 가치 상승, 주변지역 발전, 토지 위에 조성한 생산시설이나 아파트 분양으로 발생한 경제적 이익은 대부분은 공공 수역을 매립한 사업주체의 사유재산이 된다. 정부는 이러한 사익 추구를 위한 무분별한 매립을 막기 위해 매립목적을 엄격히 심사하고, 준공 후 10년 이내에는 매립목적을 변경하지 못하게 법률로 제한하고 있다. 그러나 이 제한 규정은 이번 롯데백화점 광복점이나 영도구 하리항 매립지와 같이 10년을 버티다 아파트를 지을 수 있는 매립목적으로 변경하고 있어 큰 효과를 보지 못한다.

특히 바다 매립은 연안환경 및 어장환경의 훼손으로 많은 사회적 갈등을 낳아 매립을 억제해야 한다는 요구가 많음에도 불구하고 매립수요는 그치지 않는다. 이는 매립주체가 공유수면 매립을 통해 토지개발 이익을 얻을 수 있기 때문이다. 그간 공유수면 매립으로 조성한 토지와 간척지가 국가경제 발전과 식량자급 자족에 기여했다는 성과를 인정받았다. 따라서 매립지 수요자의 토지이용 수요를 충족시키면서 국민은 물론 미래세대와도 공유해야 하는 우리의 소중한 자원인 공유수면의 가치를 훼손하는 것을 최대한 지양하는 방안으로 매립지의 소유권과 사용권을 분리하는 방안을 검토할 필요가 있다.

민간에 의한 항만시설이나 사회기반시설 개발도 소유권과 사용권을 분리하는 방식으로 추진된다. 항만개발사업으로 조성한 토지나 항만시설은 준공과 동시에 국가나 자치단체 소유가 되고, 사업주체인 민간은 총사업비 범위 내에서 그 항만시설을 무상으로 사용할 수 있다. 민간이 투자한 사회기반시설도 준공되면 소유권은 국가나 자치단체가 갖고, 사업시행자는 일정기간 시설관리운영권을 갖는다.

우리와 유사한 법률 체제를 갖춘 일본은 공유수면 매립을 통해 해안도시를 건설한 대표적 국가다. 일본도 난개발 방지를 위해 매립으로 조성한 토지나 아파트를 지어 분양하기 위한 매립주체는 국가나 공공단체로 제한한다. 독일은 공유수면 매립을 전면 금지하고 나아가 매립지 복원을 추진하고 있다.

국내외 사례에서 보듯이 불필요한 매립 수요를 억제하고 공공재산의 사유화로 인한 폐해를 방지하기 위해서는 매립지의 소유권은 국가나 자치단체가 갖고, 민간 개발주체는 일정기간 무상사용이 보장되는 방안이 바람직하다. 이러한 정책의 방향 전환은 지금까지 지속돼온 공유수면매립의 난개발과 수요 문제를 해결하는 데 큰 성과를 기대할 수 있다.

목진용 한국해양수산개발원 명예연구위원