지방자치제는 민주주의를 기반으로 하는 제도이자 민주주의의 기초로 기능하는 제도이기도 하다. 지역적 특성을 반영한 지자체의 정책을 시행함으로써 효율적으로 지역의 문제를 해결하고, 정국이 혼란스러운 시기일수록 그 의의가 있다. 또한 지역균형발전을 위한 방안으로 지방자치의 중요성이 부각되며, 지방소멸이라는 전국가적 위기의 해법으로서 지방자치권 확대의 필요성이 있다. 지방자치권 확대를 위해서는 자치입법권 보장이 전제되어야 하는바, 자치입법권 확대방안 마련에 대한 고민이 선행될 필요가 있다.

1995년 지방선거 실시 이후 점차 지방자치단체의 기능이 커졌고 코로나19 팬데믹 상황에서는 K-방역 주체로서 그 역할이 부각되었다. 그러나 여전히 지자체가 독립적인 지위에서 주도적 역할을 수행할 수 있는 장치가 충분히 설정되지 못했다는 지적이 있다. 지자체 사무수행의 규범적 근거는 자치입법권이고 그 보장이 지방자치권의 핵심이다. 지방자치제도의 전반적인 개선을 내용으로 하는 지방자치법 전부개정 법률이 2022년 1월부터 시행 중이다. 주민 중심의 지방자치를 구현하고 지자체의 자율성을 강화한다는 취지다.

개정된 지방자치법은 자치입법을 확대하는 장치를 마련했다. 자치입법권은 헌법이 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정하도록 위임하기 때문에 정부의 행정입법과의 관계에서 일정 범위를 보장받을 필요가 있다. 이에 개정법은 자치분권 사전협의를 통해 지방자치단체장협의체 등 지자체 의견을 반영하고, 중앙지방협력회의를 설치해 정책 내용을 심의함으로써 입법과정에 참여하게 했다. 또한 개정법은 지방의회의 정책지원인 전문인력제도를 두고 정책지원관 채용이 가능하도록 해 의정활동을 지원한다.

또한 자치입법권 규정 대상 확대가 필요하다. 우리 헌법에서 이 조례제정권은 지자체 사무에 관한 사항으로 규정하는바, 지방의회가 자치사무의 본질적 사항을 직접 규정할 수 있다. 의회나 정부가 지방자치에 관한 전반적인 정책을 법령에서 획일적으로 규율하면 지역의 특수한 사정이 반영될 수 없고, 지역의 자율적인 대응이 불가능하다. 이에 자치입법권의 대상을 확대할 필요가 있는데, 여기에는 중앙정부의 권한을 이양하는 방안과 조례제정 선행 후 법령을 제정하는 방안이 있다.

올해 중앙행정권한 및 사무 등의 지방 일괄이양을 위한 일부 법률 개정에 관한 법률이 시행된다. 공중위생관리법, 감염병예방법, 마리나항만 조성법 등 8개 법률에 규정된 정부 권한 중 일부를 지방자치단체에 일괄이양하는 내용으로 400개 사무를 지자체에 이양한다. 청년기본법은 지자체가 청년지원 정책을 조례로 마련하고 이것이 정부에 영향을 미쳐 법을 제정하는 상향식 체계의 사례이다. 2004년 청년실업 청년고용촉진법이 제정되고 이 법에 따라 지자체는 청년고용에 관한 조례를 제정했다. 이후 각 지자체가 전반적인 청년지원 내용을 규정한 청년기본조례를 제정했고, 2020년 청년기본법이 제정되었다.

정부가 시행 중인 지방 인구감소 대응 정책은 아직 괄목할 만한 성과는 없다. 지역의 입장에서 인구감소는 생존 문제이고 출산률 문제는 개인 삶의 질 문제인 동시에 시대적 인식이 반영되는 문제이다. 당연히 정부 정책만으로 근본적 해결에 한계가 있고 다차원적 접근이 필요하다. 이에 법령의 범위 내에서 지역의 현황·특수성을 적극적으로 반영한 조례제정이 장려되고 그 내용이 정부 정책에 반영될 필요가 있다. 자치입법 과정에서 지역사회의 의견이 수렴될 확률이 높기 때문에 개인적 차원의 해법에 접근할 수 있다.

역사적으로 지방자치가 발달한 국가에서는 극단적 사건 없이 민주주의가 발전해왔다. 지방자치가 민주주의의 모체인 것이다. 또한 민주주의는 국가 단위보다 지방 단위에서 침해가능성이 낮고 시민참여의 기회를 넓힌다. 지방자치가 민주주의 본연의 모습이 구현되도록 하는 것이다. 지방자치의 현실적 작동을 위한 자치입법권 확대는 민주주의의 필요충분조건이다. 자치입법권의 확대는 지방소멸 위기대응과 지역균형발전을 위한 실질적인 해법이기도 하다. 민주주의의 요구와 국가발전을 위한 효과적인 해법으로서 지방자치의 가치를 실현할 때다.