약 3년 전의 생각이었다. 과연 이 일이 가능할 것인가? 이렇게밖에 할 수 없는가? 또 다른 분쟁이 유발되진 않을까? 30%로 한정했다지만 난개발이 되진 않을까? 그럼에도 부산의 ‘무모한 도전’은 시작되었다. 시간이 흘러 2020년 7월이 되었고 ‘일몰제’는 시작됐다. 일몰제는 개인 땅을 도시계획시설로 결정한 후 오래(20년) 보상하지 못한 장기미집행시설에 대해 그 결정이 자동으로 해제되도록 한 제도다. 국민 재산권 보호 차원에서 2000년 제정한 제도다.

그림 서상균

20년이 지난 올 7월 1일, 장기미집행시설로 전락한 공원, 녹지, 유원지 등(이하 ‘공원’)이 해제되는 첫 사례들이 발생했다. 도시계획시설들 중 재원 투입에서 가장 급할 것이 없는 대상이 공원이다. 이유는 간단하다. 수백 년 전부터 그곳은 시민의 뒷동산이자 휴식처로 기능하며 깨끗한 공기와 땔감과 각종 먹거리를 제공해주었던 늘 한결같은 곳이었기에, 돈 쓸 곳이 매일 쏟아지는 개발시대의 사정상 공원부지 매입을 위한 재원 투입은 항상 뒤로 밀릴 수밖에 없다.

그래서 2020년 일몰제 시행을 잘 알고 있었음에도, 그 어떤 경각심도 갖지 못하고 해마다 도달해야 하는 당장의 성과에만 매달린 채 허망하게 20년을 보내버렸다. 제대로 대처하려면 긴 시간이 필요하고, 눈에 보이는 당장의 효과를 자랑할 수 없는 일이었기에 아무도 나서지 않았다. 해제가 임박해서야 문제 해결을 위해 서울시가 먼저 나섰고, 부산시도 2017년부터 방법을 찾기 시작했다. 사실 많이 늦었지만, 그나마 3년이 남은 시점에서 도전을 시작할 수 있었던 것만 해도 다행스런 일이었다.

부산시가 선택했던 도전 방식은 ‘민간공원 조성 특례사업’이었다. 시의 재정 형편상 일몰제 대상의 모든 공원부지 매입은 불가능하기에, 민간자본을 끌어들여 공원 내 일부 토지에 대해 개발을 허용하는 조건, 즉 민간기업의 기부채납 형식 참여를 통해 공원을 조성하도록 하는 방식이었다. 그러나 원래부터 공원으로 알고 쓰던 곳에 갑자기 또 공원을 조성한다는 얘기에 시민은 당황할 수밖에 없었다. 그동안 남의 땅을 모두의 공원으로 여기고 살아왔다는 사실에 대한 상황 이해도 선뜻 되지 않았다.

사실 이 방식은 1847년 조성된 영국 리버풀의 비큰히드 공원에서 기원을 찾아볼 수 있다. 세계 최초 공립공원으로 알려진 이곳은 공원 용지 60에이커(약 24만㎡)를 개인주택용지로 매각한 뒤, 그 수익금을 125에이커(약 50만㎡)의 용지 매입과 공원 건설비용에 충당했다. 이 방식은 공공 자금이 부족할 때 민간부문(금융·건설) 참여로 공공사업을 진행하는 요즘의 ‘프로젝트 파이낸싱(project financing)’ 개념과도 닮았다. 광안대교도 부산항대교도 그렇게 탄생했다.

울산에 대기업 참여를 통해 탄생한 공원이 있다. 2005년 완공한 울산대공원이다. 울산대공원은 석유화학산업을 기반으로 대기업이 된 SK그룹이 울산 환경오염의 원인제공자로서, 사회공헌을 위해 1050억 원을 들여 조성 후 기부채납했다. 당시 필자가 가장 안타까워했던 것은 공원 이름에 ‘SK’라는 기업명이 들어가지 못한 것이었다. 파리의 시트로엥 공원처럼, 기업명이 공원 이름에 들어가 그 기업의 기부와 기증 행위를 후대가 영원히 기억할 수 있도록 배려하는 것이 추후 공원 조성에서 기업 참여가 활발해질 수 있겠다는 희망 때문이었다.

이처럼 민간자본을 유입해 공익 목적의 공원을 조성하는 일은 가당치도 않은 일이거나 틀린 방식은 아니다. 그러나 부산의 최대 걸림돌은 공원용지의 30% 이내에 조성토록 한 공동주택의 건설이었다. 민간기업을 끌어들이기 위한 고육책이었다지만, 공원마저도 빈익빈 부익부의 온상이 될 수밖에 없는 현실 앞에서 난감할 수밖에 없었다. 그런데 지난 6월, 부산시의 발표에 따르면 5개 민간공원의 공원 면적비율이 89%였다. 전체 부지 중 11%는 아파트 단지로 개발하고 89%는 공원으로 재조성해 부산시가 기부채납을 받는다는 것이었다. 돈으로 환산하면 약 5000억 원의 공원 조성비를 절감한 것이라 한다. 계산법이 올바르다면 분명 놀라운 수치였다. 어떻게 이런 결과에 이르렀을까?

그 중심에 ‘라운드 테이블’이 있었다. 주민대표, 민간기업, 환경단체, 전문가 등이 참여해 약 3년 동안 총 37회의 회의를 했다고 한다. 이 결과는 시민과 함께하는 민관 협치의 성공 사례로 오랫동안 회자될 것으로 생각한다. 라운드 테이블은 공원율만 높인 게 아니었다. 이기대공원과 청사포공원의 사유지 매입 결정과 이기대공원 내 자연녹지지역을 보전녹지지역으로 전환하는 용도 변경의 계기도 만들어 냈다.

개발시대에, 또한 개발도시로 이름난(?) 부산에서 토지 보전을 위해 규제를 강화토록 하는 용도 변경은 절대 흔한 일이 아니다. 행정기획, 공원녹지, 도시계획 등 부서를 넘어서는 시 전체의 합심이 없었다면 결코 쉽지 않은 일이다. 이 결정을 계기로, 기후변화시대를 지혜롭게 대처하며 포스트 코로나 시대를 대비하는 시민을 위한 올바른 선택이 계속 등장하길 바라본다. 이참에 금정산이 국립공원이 되고 장산이 구립자연공원이 되는 일들도 꼭 성사되길 바라는 마음이다.

부산시의 도전은 끝이 아니라 시작이어야 한다. 5개 공원을 민간공원으로 조성키로 했다지만, 존치하기로 한 공원들의 보전과 관리, 특히 부분 또는 전체를 해제키로 한 42개소에 이르는 공원의 난개발 방지를 위해 들여야 할 인력과 비용은 상상을 초월한다. 특단의 조치가 있어야 한다. 지난 3년 동안 민간공원특례사업을 통해 스스로 경험하였듯이 기존 돈과 조직만으로는 절대 불가능하다.

공원과 녹지는 생명과 직결된다. 공원과 녹지는 한 번 만들어지면 영원히 사라지지 않기에 투자 대비 효과는 계산이 불가능할 정도로 크다. 양적 확대와 질적 강화를 위한 투자를 망설이지 말아 주길 바란다. 시민과 기업이 함께 참여하는 다양한 방법도 찾아주길 바란다. 이미 경험했지 않는가. 창의적인 기획과 진정어린 설득이 있다면 무슨 일이든 해낼 수 있다는 사실을.

경성대 도시공학과 교수