한 나라의 경제를 운용하면서 정부 역할이 중요한가? 아니면 시장 역할이 중요한가? 이것은 시대와 관점에 따라 서로 정반대 양상을 보이며 오랜 기간 팽팽하게 대립했다. 아직 많은 자본주의 국가에서 정부냐 시장이냐를 놓고 학계 논쟁이 치열하다. 이는 정부와 시장 어느 한쪽 논리가 극단적으로 우세하기 어렵다는 점과 양쪽 모두 나름대로 약점이 있기 때문이다. 잘 알려진 대로 정부와 시장 역할은 정부 실패와 시장 실패가 야기됨에 따라 시대별로 그 역할의 크기가 달라졌다. 이른바 신자유주의가 우세한 경우에는 시장 역할이 강조되고 그것이 대부분 국가정책 방향의 기조가 되어 그에 따른 세부 정책이 수립·집행되었다.
우리나라도 1997년 국제통화기금(IMF) 관리 체제를 겪으면서 신자유주의 기조가 강해졌고, 정부는 비효율적이니 모든 것은 시장에 맡겨야 한다는 것이 지배적인 사조로 등장하였다. 그 이전까지는 대부분 산업과 경제 분야를 정부가 개입하는 등 정부 역할이 독보적으로 강화되었다. 특히 1962년부터 시작된 경제개발 5개년 계획은 그야말로 모든 것을 정부가 계획하고 집행하여 경제를 이끌겠다는 정부 정책의 근간이었다. 하지만 IMF 관리 체제를 겪은 뒤에는 정부 역할이 축소되고 시장 역할이 확대되기 시작하였다.
부산항으로 시야를 돌려 보자. 부산항에는 정부 역할이 중요할까? 시장 역할이 중요할까? 돌이켜보면 부산항에서 정부의 역할은 1974년 자성대 부두가 개발된 이래 북항 감만·신감만부두, 신항 1~4 부두와 항만 배후단지 및 서컨네이너부두 개발 등에서 매우 성공적인 것으로 평가받는다. 그로 인해 부산항은 세계 6위의 컨테이너 항만으로 자리 잡고 있으며 전 세계 항만물류업계에서 노하우를 벤치마킹하고 있다. 10여 년 전부터 시작된 신항 5부두 개발은 민간투자사업으로 시작되었고 항만사용료가 인가제에서 신고제로 전환되는 등 정부 역할은 축소되고 시장 역할이 확대되기 시작하였다.
그런데 최근에는 치열한 경쟁이 오히려 시장 참여자들을 매우 힘들게 한다는 불만이 표출되면서 정부 역할이 요구되고 있다. 특히 신항 부두운영사들은 항만사용료 등의 출혈 경쟁 탓에 일정 부분에서 정부 개입을 기대하고 있다. 운영사의 통합 자체가 시장에 맡겨서는 불가능한 까닭에 정부의 역할 강화가 필요하다는 것이다.
북항은 상황이 조금 다르다. 정부는 신선대부두와 감만부두를 합쳐 출범한 부산항터미널(BPT)과 신감만부두 운영사인 동부부산터미널(DPCT)을 올해 말까지 통합할 계획이었다. 해양수산부는 지난 4월 공정거래위원회의 기업결합 심사 등을 거쳐 올해 중 통합법인을 출범시키겠다며 강한 의지도 밝힌 바 있다. 그러나 북항에는 연근해 중심인 물류 생태계가 형성되어 있고 신항의 대안 항만 역할도 충분히 하고 있으므로 별도 유인책이 없는 한 부두운영사들이 통합에 적극적으로 나서지 않는다. 이러한 상황은 자성대 부두를 운영하는 허치슨터미널도 마찬가지다. 정부의 개입에는 한계가 있을 수밖에 없다. 자칫 인위적인 통합은 일자리 감소, 운영사들의 분쟁 제기, 항만공사의 재정 수입 감소 등 더 많은 사회적 파장을 초래할 수도 있다. 정부와 시장의 역할을 구분하는 기준은 시장에서 생산되는 부가 얼마나 효율적으로 잘 배분되는지에 달려 있다. 전체 부가 증가하더라도 비효율적이고 편향적으로 분배되거나 공정한 시장 경쟁이 작동하지 않는다면 정부의 개입은 확대될 수밖에 없다. 영세 산업이나 유치산업에 대해서도 정부의 적절한 개입이 필요하다. 여기에는 줄잡이업, 선용품업, 선박관리업, 해양플랜트 관련 산업, 해상풍력시설 관련 산업, LNG 산업 등이 해당된다. 또 부산항이 신항을 중심으로 원스톱 서비스 체제를 구축하기 위해 필요한 산업, 벙커링터미널과 수리조선소 건설 등은 오랜 기간 정부의 계획과 지원이 필요한 사업이다.
지금 부산항은 4차산업 혁명이라는 거대한 물결과 불확실한 대내외 여건으로 어려운 상황이다. 이를 극복하기 위해 첫 단계로 정부는 부산항의 실질적 관리기관인 부산항만공사(BPA)에 최대한 자율성을 보장해 주어야 한다.
BPA는 설립 15년이 되었지만 기획재정부와 해양수산부의 통제를 받으며 여전히 부두임대업에서 벗어나지 못하고 있다. 세계 유수의 싱가포르항만공사(PSA), 허치슨그룹(HPH)처럼 글로벌 터미널 운영업체(GTO)로 성장할 수 있게 정부 개입을 최소화해 나가야 할 시점이다.
부산항이 다시 한 단계 재도약하려면 정부와 시장 역할이 필요한 분야가 각각 무엇인지 체계적으로 분류하여 우선순위를 정하는 것부터 시작해야 한다.
부경대 국제통상학부 교수·신북방해양경제 포럼 대표
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