지방분권이 우리 사회의 화두가 된 것은 2000년경부터였다. 제16대 대통령 선거에서는 충청권으로의 수도 이전 문제까지 대두되었다. 당시 새천년민주당 노무현 후보는 수도 이전이라는 거대 담론을 들고나오면서 국가균형발전의 문제가 정국의 주된 쟁점이 되기도 하였다. 당시는 그야말로 지방분권과 국가균형발전이 정국의 초관심사였다. 그런데 제20대 대선이 60여 일 남은 지금, 지방분권이나 국가균형발전의 문제는 대선의 중심 이슈에서 사라진 듯하다.

필자는 2000년 이후 학계와 시민단체 등을 통하여 분권운동에 힘써왔다. 물론 지금도 논문과 각종 회의체를 통해 지방분권을 주장한다. 그러나 항시 느끼는 것은 분권운동이 정말 어렵다는 것이다. 외부의 저항은 물론이고 지역 내부의 목소리도 갈리기 쉬운 것이 지방분권이고 균형발전이다. 가히 일제하 독립운동보다 어렵다고 생각한다.

독립운동은 내부의 통일된 목표가 있다. 그러나 분권과 균형발전을 바라보는 국민의 시각은 어디에 사느냐에 따라 확연히 달라진다. 얼마 전 서울 여의도에서 서울역까지 택시를 탄 적이 있다. 택시 안에서 지인과 수도권 집중의 폐해에 관해 잠시 이야기를 했다. 도중 택시기사가 ‘훅’하고 들어왔다. “사람은 모여 살아야죠. 일본 동경도 2000만이 산다잖아요(실은 1400만 정도다). 모르는 소리 마세요!”라고. 이후 두 사람은 내릴 때까지 침묵을 유지했다. 짧은 시간에 기사와 논쟁하기도 그렇지만 그 분위기에 익숙해져 있기 때문이다.

얼마 전 학회에서 자치분권에 관한 발표를 하였다. 분권 반대론자인 토론자가 “분권이 되어 지방자치단체의 권한이 커지면 부패는 어떡하죠?”라고 걱정한다. 핵심은 지방의 부패가 먼저 해결되기 전에는 지방분권은 어렵다는 것이다. 맞는 말이지만 일부 맞는 말이다. 수도권 대학법학 교수의 상당수는 분권이라는 말도 잘 모른다. 관심도 없다. 이게 현실이다. 지방정치는 악(惡)이고 중앙정치는 선(善)이냐고, 부패방지는 지방분권과 별개로 생각해야 할 문제라고 강조했지만, ‘부패’의 온상으로 비치는 지방정치의 모습에 내내 씁쓸한 기분을 지울 수 없었다. 지역의 모든 정치와 행정이 반성해야 하는 대목이다.

지방자치단체 공무원 사이에도 지방분권은 인기가 없다. 자치분권으로 사무가 이양되더라도 재원과 인력이 보충된다는 보장이 없기 때문이다. 그러니 당장 자신들의 일이 늘어나는 것이 걱정이다. 인지상정이다. 일선의 공무원이 원하지 않는 분권이라면 분권이 되어도 문제다. 인력과 재원이 결합된 지방분권이 절실한 이유이다. 여기에 지방분권은 내용 자체가 너무 어렵고 균형발전 이슈는 추상적이라 지역민의 반응 또한 뜨뜻미지근하다.

이명박 대통령 시절, 가덕신공항 유치 결정을 앞두고 부산 광복동에 수십 만의 시민이 모였을 때였다. 지역민 수십만이 모여 거리에서 목소리를 높일 때, 서울의 언론이나 방송 어디에서도 한마디 언급이 없었다. 중앙언론은 지방분권을 극도로 회피한다. 이 또한 현실이다. 따라서 지방분권과 균형발전은 독립운동보다 어렵다. 내부 단결은 물론 지역과 이해관계에 따라 극명한 차이를 보인다. 100년 아니 그 이상 걸릴지 모른다. 그렇다고 이대로 마냥 둘 수도 없다. 지역이 소멸해가고 있기 때문이다. 지역소멸은 곧 국가소멸이다. 우리 세대가 아니라 미래 세대를 위해서라도 지역은 살려야 한다. 우리보다 잘 사는 선진국은 모두 지방자치와 분권에 힘써온 국가들이다. 헌법에 지방분권 국가임을 천명하고 지속적 분권과 균형발전을 추진하고 있는 프랑스는 좋은 예가 될 것이다.

그래서 필자는 지방분권형 원 포인트 개헌을 주장한다. 사실 권력구조와 연계된 헌법 전면개정은 어려울 수 있다. 그러나 지방자치와 균형발전에 관한 문제는 수도권 의원들도 내놓고 반대하기는 어렵다. 분권과 균형발전에 관한 개헌을 우선 하자는 것이다. 시민운동과 지역의 목소리만으로는 지방분권과 균형발전은 어렵기 때문이다. 제도적 장치를 바탕으로 한 강력한 정치력이 필요하다. 20년 이상 학계와 현장에서 나름 분권을 외쳐 온 필자의 결론이다.

동아대 법학전문대학원 교수