개헌논의 시동, 뭘 담아야 하나

새로 만들 제7 공화국 헌법 전문에 '지방분권·균형발전' 명시해야

국제신문
정옥재 기자 littleprince@kookje.co.kr
| 입력 : 2013-04-28 19:32:43
| 본지 6면


	제19대 국회에서도 분권형 개헌을 위한 논의가 시작됐다. 사진은 지난 10일 개헌추진 국회의원 모임이 국회에서 개최한 서울대 정종섭 법학전문대학원 교수의 초청 강연 모습이다. 연합뉴스

- 6공화국 헌법 직선제에 중점
- 중앙권력 강화 기형적 구조
- 지자체는 하급기관에 불과

- 외교·안보·국방분야 제외
- 지방정부에 실질 권한 부여
- 수평적 관계로 재정립 필요

- 각종 정책 수도권 중심 탈피
- '지방 살아도 차별없는 사회'
- 새 헌법에 국가의지 담아야

- 일각 선거구·광역권별 선출
- 상·하 양원제 국회 도입 주장

제19대 국회에서도 개헌 논의가 시작됐다. 국회 교섭단체 대표들은 최근 국회 개헌특별위원회를 설치키로 합의했다. 1987년 6월 민주항쟁의 성과로 탄생한 제6공화국 헌법은 대통령 직선제 도입에 초점을 맞춘 탓에 책임지지 않는 5년 단임 대통령제라는 기형적인 권력구조를 낳았다. 개헌특위에서 논의할 핵심사안 중 하나다. 현행 헌법은 중앙집권체제 만을 옹호하고 있다. 5년 단임제와 함께 개헌특위에서 반드시 논의해야할 부분이다. 대한민국이 '지방분권형 제7공화국'으로 거듭날 수 있을지 지방분권 개헌론의 쟁점과 전망을 살펴본다.

■"대한민국은 지방분권 국가"

지방분권을 위한 개헌의 쟁점은 크게 ▷헌법 전문 등의 개정 ▷중앙정부-지방정부의 관계 정립 ▷지역대표형 국회 상원 설치 등으로 이뤄져 있다. 우리 헌법에는 행정·입법·사법의 3권 분립은 명시돼 있지만 지방분권을 위한 근거가 없는 상황이다. 지방자치에 대한 헌법 규정은 되레 중앙집권의 틀을 강고히 하고 있다는 지적이 많다.

이에 따라 헌법 전문에 '지방분권'을 명시해 국가 운영의 대원칙으로 삼아야 한다는 주장이 나온다. 전문의 '자율과 조화를 바탕으로 자유민주적 기본질서를 더욱 확고히 하여…'라는 부분을 '자율·분권과 조화를 바탕으로…'라고 고치자는 의견은 물론, '국민생활의 균등한 향상'이라는 문구에 '수도권과 지방의 균형 있는 발전을 도모해 국민생활의 균등한 향상'으로 개정해야 한다는 목소리도 높다(제18대 국회 헌법연구자문위원회 보고서).

동아대 조재현 교수(헌법학)는 "헌법재판소는 '헌법 전문은 구속력이 있고 각 헌법조항의 해석기준이며 입법의 방향을 제시하는 최고의 가치'라고 해석한다"면서 "전문에 '분권'과 '지역 간의 균형있는 발전'이라는 문구를 넣어 지방분권에 대한 국가의지를 나타낼 필요가 있다"고 말했다.

대한민국이 지방분권 국가로 거듭나려면 산발적인 헌법문구 수정에 매달릴 것이 아니라 헌법의 대원칙을 분명히 해야 한다는 뜻이고 지방분권 개헌도 여기에 집중해야 한다는 뜻이다.

조 교수는 이어 "수도권에 거주하면 행복하고 지방에 살아서 그렇지 않다면 헌법 제14조의 거주·이전의 자유를 침해하는 것이라는 이론도 있다"면서 "분권국가인 독일은 베를린에 살든, 다른 곳에 살든 누구나 같은 시스템 속에 행복한 삶을 영위한다"고 설명했다. 이와 함께 지방분권 개헌론자들은 헌법 제1조 "대한민국은 민주공화국이다"라는 조항을 "대한민국은 민주공화국이며 지방분권 국가다"라고 고칠 것을 주문한다. 프랑스가 2003년 3월 헌법 제1조를 고치면서 "프랑스의 국가조직은 분권화에 기초한다"는 문장을 삽입했다는 것이 그 근거다.

반면 헌법 전문은 그 성격상 추상성·개방성·포괄성이 있어 구체적인 명시를 해서는 안된다는 반론도 만만찮다.

■'지방정부냐, 지방자치단체냐'

헌법과 법률은 주민생활에 직접적인 영향을 미치는 지방정부를 '지방자치단체'라고 규정한다. 지자체는 정부의 한 형태가 아니라 청와대, 국회, 안전행정부로부터 통제받는 하급기관인 셈이다. 지방자치단체라는 이름 대신 '지방정부'로 바꿔 외교 안보 국방을 제외한 주민생활의 직접적인 행정기관이 지방정부임을 분명히 해야 한다는 주장이 나온다.

또 헌법에 "중앙정부는 지방정부가 감당하기 어려운 사무를 관장한다"라는 보충성의 원칙을 명시하면 중앙정부와 지방정부의 관계는 제자리를 찾을 수 있다는 지적도 많다.

국회의 형태도 인구비례에 따라 선거구별로 선출하는 하원(현재의 국회)에다 지역별 대표자(가령 광역단체별 2인씩)로 구성된 '지역대표형 상원'을 설치해 양원제 국회제도를 전격 도입해야 한다는 주장도 강하다. 입법자치권 확대를 위해 헌법 제117조의 "지방자치는 '법령의 범위 내에서'…"라는 규정을 '법령에 저촉되지 않는 한'으로 고치자는 실무적 개헌론도 있다.

한편 여야 국회의원 106명으로 구성된 '개헌추진 국회의원 모임'(우윤근 이군현 간사)은 조속히 특위 구성을 해달라는 건의서를 지난 23일 강창희 국회의장에게 전달했다.

# 지방분권형 개헌 동력은

- 정부주도 지방행정 개편은 사실상 주종관계체제 유지
- 지자체·지역민·시민단체 등 지방의 힘 결집해야 힘 실려

지방분권형 개헌의 동력은 미약한 상태다. 중앙정부와 국회는 반(反)지방분권적 법안들을 공공연하게 논의하고 있는 데다 국회에서도 지방분권에 대한 논의는 뒷전으로 밀려 있기 때문이다.

지방분권형 개헌이 성사되려면 비수도권 자치단체, 시민단체, 지역민들의 '아래로부터의 의사가 강하게 결집돼야 성공을 거둘 수 있다'는 점이 최근 국회의 일부 법안 논의에서 드러나고 있다.

안정행정부는 지난 3월 말 새누리당 박성효 의원을 통해 국회에 '지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법안'을 제출했다. 국회 안전행정위원회는 이 법안에 대한 심사를 마친 상태다. 이 법안은 지방분권촉진 특별법과 지방행정체제 개편에 관한 특별법을 합쳐 효율성을 높인다는 것이 요지다.

지방분권모임 관계자들은 최근 "정부의 뜻은 지방행정체제를 개편하고 난 뒤에 지방분권을 하겠다는 것인데 이는 지방분권을 사실상 하지 않겠다는 뜻"이라고 반발했다.

'지방분권개헌국민행동'은 정부 주도로 이뤄지는 지방행정체제 개편과, 지방분권이 한묶음으로 엮이는 것 자체가 지방분권의 퇴조라며 반발하고 있다. 국회가 이 법안에 대해 거수기 역할을 하고 있다는 것이 국민행동 측 주장이다.

진주의료원 휴·폐업 논란과 관련, 국회 보건복지위원회는 지난 17일 광역자치단체장이 지방의료원을 폐업하려면 정부와 '사전협의'해야 한다는 '지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률 일부개정법률안'을 통과시켰다. 지방고유사무를 중앙부처로부터 사실상 승인을 받으라는 뜻이다.

지방분권형 개헌은 결국 지방의 힘을 결집시켜야만 추동력을 얻을 수 있다는 사실을 입증시킨 사례다.

# 국회 논의 방향은

- 대다수 필요성엔 공감
- 특위구성 움직임 속 지방분권형 개헌 아닌 분권형 대통령제 초점

국회의 개헌 논의는 대통령과 국회의 관계를 규정하는 권력구조 개편에 초점이 맞춰져 있다. 국회에서 '분권형 개헌'이라는 단어가 언급됐을 때에는 '지방분권형 개헌'이 아니라 '분권형 대통령제'의 도입을 뜻한다.

새누리당 이군현, 민주통합당 우윤근 의원을 중심으로 한 106명의 국회의원들은 '개헌추진 국회의원 모임'을 결성해 국회 내에 개헌특별위원회 구성을 압박하고 있다. 새누리당에서는 친이명박계를 중심으로, 민주당에서는 계파와 관계 없이 이 모임에 참여했다.

여기에 새누리당 친이계 좌장 격인 이재오 의원이 지난해 말 '분권형개헌추진국민연합'(국민연합)을 결성해 개헌운동에 돌입했다. 국민연합은 한국의 권력구조가 대통령이 국가원수와 행정부 수반을 겸하는 1인 집중형 형태로 보고, 외치(外治)는 대통령에게 내치(內治)는 국무총리에게 맡기는 이원집정부제 등을 주장한다. 국무총리가 국무회의 의장이 되고 총리의 임명권은 국회가 가지도록 한다는 뜻인데 이렇게 되면 국회의 권한이 커진다.

반면 새누리당 친박근혜계는 박근혜 대통령의 의중을 살피면서 정중동 행보를 보이고 있다. 박 대통령이 최근 개헌에 대해 '시기상조'라는 취지의 발언을 한 것으로 미뤄 친박계도 부정적인 입장이다.

하지만 친박계 다수 의원들은 18대 국회에서 개헌 논의에 찬성한 바 있어 무조건적 반대만 할 수는 없을 것으로 보인다. 금년 하반기 또는 내년 상반기에 개헌 논의가 불붙지 않겠느냐는 분석이 나오는 이유다.

국민연합은 29일 오후 서울 프레스센터에서 '한국의 미래를 위한 정치·정당개혁의 올바른 방향'을 주제로 토론회를 개최한다.

이재오 의원이 기조발제를 맡고 개헌추진 국회의원 모임의 여야 간사인 이군현 우윤근 의원이 토론을 벌인다.

◇ 지방분권형 개헌의 쟁점 ※자료: 제18대 국회의 국회미래한국헌법연구회
개헌 시 쟁점조항	개정 예시
헌법 전문	'분권' '국토의 균형있는 발전' 문구삽입
제1조	'대한민국은 민주공화국이고 국가의 조직은 분권을 기초로 한다' 또는 '대한민국은 지방분권 국가이다'를 추가
제117조	'법령의 범위 안에서' 조례제정 → '법령에 위반되지 않는 한도에서' 조례제정