올해 시작부터 최근까지 청문회가 이어졌다. 국무총리 인선 당시 쏟아진 관심만큼은 아니어도 박근혜 정권 중기를 맞아 단행된 소폭 개각 청문회 또한 이목이 쏠렸다. 유기준 해양수산부, 홍용표 통일부, 유일호 국토교통부 장관 후보자 등 청문회에 이어 이병호 국가정보원장 후보자 청문회를 시청하며 제도로서의 장관직에 관해 몇 가지 생각이 떠올랐다. 이번 소폭 개각에서 내정됐던 장관급 공직자 5명은 모두 청문회를 통과했다.
장관(長官)이란 국무위원으로 중앙 행정부처의 장(長)을 뜻한다. 이때 사용하는 '장(長)'이라는 자(字)가 뜻하는 바가 실로 다양하다. 길다, 낫다, 맏, 어른, 길이, 우두머리 등 자주 사용하는 뜻만 해도 여러 가지다. 물론 장관은 우두머리의 의미이다. 하지만 조금만 생각해 보면 이렇게 많은 뜻은 의미상 이어진 부분이 있다. '길다'라는 의미는 점차 확장되어 오랜 기간 산 사람을 어른이라 칭하며, 먼저 나서 길게 산 측을 '맏이, 맏아들, 맏사위' 등으로 부른다. 우두머리도 그러하다. 의미상 무리에서 으뜸이고 최고인 사람, 무리를 이끄는 사람으로 상황에서의 권력자로 인식되면서도, 이 또한 시간의 의미에서 되새겨 보면 일정 정도 긴 기간이 있어야 한다. 즉 장관(長官)은 공적 기관의 우두머리로 보장된 임기를 이끄는 직책이라 하겠다.
문제는 어느 정도가 적당한 장관의 임기일까에 집중된다. 최고나 최저보다 '적당'을 책정하기가 실제로는 힘이 든다. 그렇다 해도 현재까지 한국의 장관 임기 평균이 10개월이라 하니 이는 적당해 보이지는 않는다. 사회생활을 하며 조직에 몸담아 업무를 해 볼라치면 업무의 성격과 조직의 생리를 파악하는 데 어느 정도 시간이 소요된다. 하물며 국가의 주요한 한 영역을 담당하는 일이라면 더욱 이러한 워밍업 단계가 필수적일 터이다. 업무 파악 단계를 지나 수개월 정도 업무 진행을 하고 보면, 또한 자신의 신념과 전문성에 기반을 둬 예산을 편성할 텐데 1년 이하의 임기면 이를 자신 임기에 최적 효율화해 집행할 기회를 잃게 되는 것이다. 부처의 입장에서도 난감하기는 마찬가지다. 장관 교체로 업무 연속성이 보장되지 않는 것은 차치하더라도, 업무 공백, 청문 준비, 새 장관에의 업무 보고 등 순전히 우두머리 교체만으로 발생하는 일들이 상당하다.
이러다 보니 장수 장관까지는 아니어도 2년 정도의 임기만 유지하면 건승한 장관으로 인정되고, 장관 임기가 2년이 다 되어 가면 으레 바뀌겠거니 짐작하게 된다. 역대 최단임 장관의 기록만 보아도 43시간, 57시간 등 시간 단위 장관이 두 명이며 10일 임기 장관이 세 명, 13일 장관 또한 한 명이 있었다.
외국 사례에서 장관 임기는 어떠할까. 몇 해 전 스위스의 한 장관이 15년 임기를 이어가다 돌연 자진 사퇴하기로 했다는 기사를 읽은 적이 있다. 이러한 기록성 임기가 아니어도 암묵적으로 '보장된 임기'가 마련되었으면 하는 바람이다. 미국 국무장관의 예만 하더라도 대통령의 4년 임기와 장관의 임기가 거의 지켜지고 있다. 오바마 대통령의 집권과 함께 힐러리 클린턴 국무장관의 4년 임기가 채워졌으며, 부시 대통령은 콜린 파월 장관과 콘돌리자 라이스 장관이 각각 4년씩 8년간의 임기 전·후반을 함께했다. 이처럼 특별한 일이 없는 한 4년 임기를 부여받아 정권과의 조화를 이루며, 장관 자신의 소신대로 업무역량을 이끌어내는 것이다.
장관 임기에 대한 사회의 암묵적 합의에는 또한 몇 가지 요소가 필요하다. 임기 문제가 거론될 때와는 달리, 일정한 사건, 사고 혹은 행정적 문제가 생길 때마다 책임을 다해 사퇴하라는 분위기가 조성될 때가 허다하다. 물론 책임을 지고 인적 쇄신이 단행되어야 할 때도 있겠으나, 해당 부처 수장의 사퇴로 엄중히 문책함이 끝나 버릴 때가 많다.
또한, 주요하게 거론되는 문제가 국회의원 겸직 문제다. 의원내각제 국가에서 하원 중심으로 장관을 구성하는 것과 비교하면, 겸직 금지는 정치제도가 상이함을 상기한다 하더라도 지나치게 경직된 처사라 하겠다. 행정부를 견제할 기관에서 겸직함으로써 이러한 감시의 기능을 무색하게 만든다는 주장은 좀 일방적이다. 물론 장관을 스펙 쌓기 용도로 여기고 얼른 제자리로 돌아가려 한다면 이를 지적하는 것은 타당하나, 제도의 유연성으로 문제의 상당 부분이 해소될 것으로 판단된다.
장관 임기 보장에 관한 사회적 의견이 모인 만큼 앞으로는 장관 개각을 국면 전환이나 분위기 쇄신 등으로 사용하지 않고, 국정 운영의 파트너로서 치세의 철학과 책임을 함께하는 동반자로 여겨야 할 것이다.
동아대 국제전문대학원 교수
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