지난해는 일본 메이지 원년(1868년)으로부터 150년이 되는 해였다. 일본 경제산업성 자원에너지청은 스페셜 콘텐츠로 ‘일본의 에너지, 150년의 역사’라는 주제의 글을 6회 시리즈물로 자원에너지청 홈페이지에 올려놓았다. 메이지유신 이후 일본의 에너지 개발과 에너지 이용이 어떻게 변천해왔는지를 어느 정도 알 수 있는 자료다.

일본은 2011년에 발생한 동일본대지진으로 재해시 에너지 공급의 취약성이 노출됐다. 또한 지진으로 인해 도쿄전력㈜ 후쿠시마 제1원자력발전소(후쿠시마원전) 사고가 일어난 것을 계기로 일본은 에너지정책을 제로베이스에서 재검토할 것을 요구받았다는 것이다. 동일본대지진이 일본의 에너지정책에 미친 영향과 지진재해 이후의 에너지정책은 어떠했을까? 자원에너지청의 자료를 요약 소개한다.

지난해 6월 8일에 촬영한 후쿠시마 제1원전 3,4호기 모습. 일본 산업경제성 자원에너지청 홈페이지 캡처

2011년 3월 11일 일본 국내 관측 사상 최대 규모가 되는 동일본대지진이 일어났다. 이 지진과 지진이 일으킨 대규모 쓰나미로 도호쿠지방을 중심으로 미증유의 피해가 발생했다. 게다가 이 지진으로 후쿠시마원전에서 사고가 발생해 주변지역에 심각한 피해를 초래하면서 원자력의 안전성에 대한 신뢰는 크게 손상됐다. 일본 정부는 소위 ‘안전신화’에 빠져 이런 비참한 사태를 막지 못한 데 대한 깊은 반성에서 지진재해 전에 그려온 에너지정책을 제로베이스에서 재검토하기로 했다.

먼저 종래 원자력안전위원회의 개편을 들 수 있다. 후쿠시마사고 이전에는 경제산업성 산하 외청으로 자원에너지청이, 그 아래 원자력안전보안원이 있었다. 자원에너지청 및 원자력안전보안원이 심사결과 자문을 의뢰하면 원자력안전위원회가 답신을 하는 이중체크 체제를 갖추고 있었다. 그러나 이러한 시스템이 후쿠시마원전사고 때 문제점이 심각하게 노출되자 후쿠시마원전사고 직후인 2012년 9월 원자력안전위원회는 환경성 산하 외청으로 원자력규제위원회로 바뀌었고, 원자력규제위원회 산하에 1200명의 인원을 가진 사무국으로서의 원자력규제청이 별도로 만들어졌다. 이러한 조직 개편은 일본 정부의 후쿠시마원전사고조사위원회에서 원자력안전위원회의 독립성 확보와 조직의 일원화가 필요하다는 지적사항에 따른 것이다.

산업경제성 자원에너지청 홈페이지 캡처.

일본은 후쿠시마원전사고 이후 다양한 논의나 공청회 등을 통해 얻을 수 있던 국민의 소리 등을 근거로 2014년 4월에 일본 내각이 결정한 ‘제4차 에너지기본계획’에서는 ‘원자력발전의 의존도를 가능한 한 줄일 것’과 ‘안전을 최우선으로 삼은 다음에 재가동할 것’ 등을 주문하고 있다고 한다.

원자력발전에 관해 안전성을 높이기 위한 다양한 제도의 재검토도 이뤄졌다. 2012년 9월에 원자력 이용의 추진과 규제를 분리했다. 전문적인 지식에 근거해 중립적이고 공정한 입장에서 원자력안전 규제에 관한 직무를 맡는 기관으로서 ‘원자력규제위원회’가 설치됐다.

2013년부터는 ‘원자력 관계 각료회의’ 및 ‘최종 처분 관계 각료회의’를 개최해 ▷원자력발전 의존도의 저감 ▷안전·재해대책 ▷사용후핵연료대책 ▷후쿠시마 부흥과 폐로·오염수대책에 대해 정부가 일체가 되어 해결해 나간다고 하는 자세를 명확히 하고 있다.

일본의 모든 원자력발전소는 지진재해 후에 일단 정지했다. 그 후 안전성을 높일 수 있도록 한층 더 엄격한 기준이 된 ‘신규제기준’에 근거해 안전성을 검증한 결과, 지난해 6월 26일 현재 9기가 재가동되고 있다. 또한 아직 재가동은 하고 있지 않지만 신규제기준에 적합한 것으로 인정된 원자력발전소 5기, 원자력규제위원회에 의해 심사중인 원자력발전소가 12기가 된다는 것이다.

현재의 에너지정책에서 원자력발전은 향후에도 안전신화와의 결별을 도모해, 무엇보다도 안전을 최우선으로 하는 것을 목표로 내걸고 있다. 그러기 위해서도, 산업계가 자주적이고 부단한 안전 추구를 행하는 사업체제의 확립을 목표로 할 것, 또한 원자력의 안전을 지탱하는 고차원의 원자력기술·인재의 유지·발전을 도모할 것, 지역방재계획이나 피난계획을 충실히 할 것 등 다양한 노력이 행해지고 있다.

동일본대지진에서는 재해로 인해 여러가지 에너지 공급에 문제가 발생했다. 석유에 대해서는 도호쿠지방의 유일한 제유소(製油所)인 JX닛코닛세키에너지㈜(당시)의 센다이제유소를 비롯한 6개 제유소가 재해 피해를 입은 것과 동시에 도호쿠 태평양연안의 유조소(油槽所)의 거의 대부분이 출하 불능에 이르렀다. 이 때문에 재고는 있었음에도 불구하고, 항만이나 도로의 파손 등으로 인해 재해피해지역에 충분한 석유를 신속히 배달할 수 없었다. 또한 휘발유 등을 취급하는 서비스스테이션(SS)도 쓰나미의 영향으로 설비가 피해를 입었기에 도호쿠지방을 중심으로 많은 지역에서 영업을 정지하지 않을 수 없는 상황이 되었다.

이러한 교훈을 근거로 재해시에도 석유의 안정적인 공급을 확보할 수 있도록 다양한 대책이 도입됐다.

첫째, 석유비축법의 개정이다. 일본 국내에서 재해가 발생했을 때 대응할 수 있도록 비축을 방출하는 요건을 재검토함과 동시에, 재해시에 석유 제조원 각사가 계열의 틀을 넘어 연대하는 ‘재해시 석유 공급 제휴계획’의 신고제도를 도입했다.

둘째, 제유소·유조소의 내진성 강화이다. 석유콤비나트에서 지반의 액상화나 설비의 내진 성능 등의 조사를 실시했으며 그에 근거해 ▷설비의 내진·액상화대책 등 ▷설비의 안전정지 대책 ▷타지역의 제유소의 백업 공급에 필요한 대책 등을 지원하고 있다.

셋째, 핵심 SS의 정비이다. 자가발전기를 갖춰 재해발생시에는 경찰차 구급차라고 하는 긴급차량에 우선 급유를 실시하는 ‘핵심 SS’를 일본 전국에 약 1600개소 정비했다. 이러한 재해시의 에너지공급망의 내진성 강화는 2016년에 일어난 구마모토지진으로 활성화됐다. 한편 구마모토 시내 등 도시부의 일부 SS에서는 영업정지나 정체에 의한 배송지연이 일어나 패닉에 의한 과잉구입이 발생할 것으로 예상됐다. 거기서 지역주민의 연료공급 거점이 되는 ‘주민거점 SS’의 정비를 추진하고 있다.

동일본대지진 이후는 원자력 발전소가 정지했기 때문에, 원자력을 커버하는 형태로, 화력 발전소의 가동률이 상승했다. 이들 화력발전소에서는 액화천연가스(LNG)의 이용이 늘어났다. 원래 LNG는 석유에 비해 조달처인 국가의 정치·경제가 안정되어 있어 공급에 불안한 요소가 적을 것, 또한 화석연료 중에서는 청정한 에너지라는 사실에서 발전연료용의 에너지로서 해마다 수요가 높아지고 있었다. 일본은 연간 8000만 ｔ 이상을 수입하는 세계 최대의 LNG 수입국이다. 다만 지진 재해 직후의 LNG 수입증가는 당시의 고유가의 영향을 받아 수요가 갑자기 늘어남으로써 구미제국에 비해 고가의 LNG를 수입하지 않을 수 없게 되는 결과를 초래했다.

한편, 2000년대 후반에 미국에서 일어난 ‘셰일혁명’ 등 LNG를 둘러싼 국제환경은 근년 에 크게 변화하고 있다. 2016년부터는 미국에 의한 셰일가스 유래의 LNG의 수출이 개시돼 일본도 그 다음 해부터 수입을 하고 있다. LNG는 지구온난화대책에 대한 관심이 높아지는 가운데 비교적 깨끗한 에너지로도 수요증가가 지속되고 있어 향후에도 세계의 수요는 확대될 전망이다. 이러한 환경의 변화 속에서 일본은 2016년 ‘LNG시장전략’을 수립해, 유연하고 투명성이 높은 국제적인 LNG 거래시장의 실현을 목표로 여러 외국에 압박을 넣는 등의 노력을 하고 있다.

2000년대에 접어들면서 재생가능에너지나 수소 등의 신에너지의 기술개발이 앞당겨져 재생가능에너지가 주요한 전원의 하나가 되고 있는 것으로 나타나고 있다. 재생에너지 도입을 가속하는 계기가 된 것은 2012년에 만들어진 ‘고정가격매입제도(FIT제도: 우리나라에서는 발전차액지원제도라고 함)’이다. 이것은 다른 전원과 비교해서 발전비용이 높은 재생에너지의 약점을 보완하면 전력회사에 재생에너지에서 나오는 전기를 고정가격으로 매입하도록 의무화한 제도이다. 매입에 드는 비용은 전기요금을 통해서 국민으로부터 널리 모을 수 있다.

이러한 제도에 힘입어 일본의 태양광발전의 경우 2003년에서 2009년까지는 연평균 신장률이 연 5%였는데 반해 2009년부터 2012년까지는 연평균 9%의 신장률을 보였다. 특히 FIT제도가 도입된 2012년부터 2016년까지는 연평균 26%의 신장률을 보였다.

JPEA출하통계, NEDO의 풍력발전설비실적 통계, 포장수력조사, 지열발전의 현황과 동향, PRS제도·고정가격 매입제도 인정실적. 자원에너지청 홈페이지

이 제도 개시 이래 3년간에, 전원 구성비율에서 차지하는 재생에너지는 수력을 제외하면 2011년 1.4%에서 2014년에는 3.2%로 약 2배 증가했다. 한편으로 전기요금을 통한 국민부담은 2016년도에는 연간 약 2조3000억 엔에 이르는 등 늘어나고 있다. 더욱이 일본에 있어 태양광이나 풍력의 발전비용은 주요국과 비교해 높은 수준에 있다고 하는 과제도 있다는 것이다. 게다가 국민부담을 가능한 한 억제하고 발전비용을 내리기 위해 한층 더 노력을 하면서 재생에너지 도입을 추진해가는 것이 모색되고 있다.

한편 신에너지로 기대되는 수소에 대해서는 2009년 세계에 앞서 ‘가정용 연료전지(에너지팜)’가 시장에 투입됐다. 기술개발에 의한 비용저감이나 도입지원책 등에 의해 2015년 3월에는 보급대수가 11만 대를 넘는 등 순조롭게 보급되고 있다.

2014년에는 ‘수소·연료전지 전략 로드맵’이 수립되고 게다가 2017년에는 ‘수소기본전략’이 수립됐다. 수소를 공급하는 측의 국제적인 서플라이 체인(supply-chain) 구축을 향한 노력이나 이용하는 측의 FCV·FC버스나 수소 스테이션의 보급, 수소발전의 상용화 등의 노력을 들고 있다.

일본에서 전력·가스의 소매 자유화는 2000년부터 단계적으로 실시돼 전력은 2016년 4월부터, 가스는 2017년 4월부터 일반 가정을 포함한 모든 이용자 대상의 소매사업을 다양한 회사가 행할 수 있게 되었다. 이에 따라 경제산업성 장관 직속의 조직인 ‘전력·가스거래감시등위원회’도 설립했다. 사업자간에 건전한 경쟁이 촉진되도록 또한 이용자에게 불이익이 없도록 시장의 파수꾼으로서의 역할도 하고 있다.

또한 전력·가스사업에 신규 참가를 촉진하기 위해서는 어느 사업자도 공평·평등하게 송배전 네트워크나 가스도관 네트워크를 이용할 수 있는 것이 필수이다. 거기서 기존의 전력회사나 가스회사의 설비였던 송배전 네트워크나 가스도관 네트워크의 중립성을 높이는 노력을 향후 강화해 나갈 예정이라고 한다.

일본의 경우 메이지유신시대로부터 오늘날에 이르기까지 150년이라고 하는 긴 기간의 에너지 역사를 되돌아보면 국제적인 정세의 변화, 채굴량의 변화, 기술혁신, 비용과의 균형, 환경에 미치는 부하, 여론의 고조 등 다양한 영향을 받으면서 시대에 맞춰 에너지정책·에너지 이용이 변해온 것을 알 수 있다. 일본 정부는 ‘에너지정책에 종착점은 없다. 앞으로도 항상 그 시대의 요청에 응해 그 시점에서 최선이라고 할 수 있는 형태를 모색하면서 보다 안전하고 지구 환경에도 좋은 에너지의 안정 공급을 목표로 나아갈 것’이라고 밝히고 있다.

이러한 내용은 일본 정부 부처의 일방적인 것으로 보는 관점에 따라 해석의 차이가 있지만 150년에 걸쳐 에너지 개발 및 이용의 역사를 한 번쯤 되돌아보았다는 점에서 우리나라의 경우도 보다 장기적인 시각을 갖고 에너지문제를 보는 지혜가 필요하다고 본다. 김해창 경성대 환경공학과 교수