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美 시장 권한 분산하는 개혁 추진…日 단체장 견제 행정위원회 운영

지자체 구성 다양화 해외사례

  • 정유선 기자 freesun@kookje.co.kr
  •  |   입력 : 2022-09-28 19:36:10
  •  |   본지 4면
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- 美, 지역 맞춤 기관 구성 보장
- 英, 큰 틀 정해놓고 선택 방식
- 유형 확대 … 주민 공감대 필요

해외에서 지방자치단체의 기관 구성 다양화는 점차 확대되는 추세다. 미국 등 연방제 국가는 기관구성 유형을 제한하지 않고 지역에 맞는 형태를 가질 수 있도록 하고 있는 반면, 영국 등은 법률상 지방자치단체가 기관구성의 유형을 정해놓고 선택하도록 하는 방식을 취한다. 두 사례 모두 지방자치단체 기관구성 형태를 변화시킬 때 주민투표를 거치도록 하는 점은 공통점이다.

한국지방행정연구원 보고서와 한국지방자치학회 용역 보고서 등에 따르면 미국은 지자체 기관 구성 형태에 폭넓은 다양성을 확보하고 있다. ▷시장-의회형(Mayor-Council)은 주민이 시장과 의회를 직접 선출하고, 상호견제가 가능한 기관분리형이다. ▷의회-책임행정관형(Council-Manager)은 주민이 시의회를 선출하고, 시의회가 전문 관리자(책임행정관)를 지명하는 기관통합형이다. ▷위원회형(Commission)은 주민이 위원회 위원들을 선출한다. 입법과 집행기능을 통합적으로 가진 위원회 위원들이 정책을 수립하고 동시에 집행부 주요 부서를 주관한다.

미국 내 인구규모 상위 50개 도시의 지방정부 구성 형태를 살펴보면 시장-의회형이 60%(30개)에 달하고, 의회-책임행정관형 38%(19개), 시 위원회형 2%(1개)다. 미국 내 최근 변화 추세는 상당수 지방정부에서 시장의 권한을 분산하는 형태로 개혁이 추진되고 있으며 시장-의회 형태는 시장의 권한 분산을 위해 시정관리관(CAO)을 신설하는 곳이 많다고 한다.

영국은 지방정부법을 통해 기관구성 다양화를 법제화했다. 법률에 ▷시장-내각형 ▷리더-내각형 ▷위원회형 ▷내무장관으로부터 승인받은 기타 협약 등 4개 유형 중 하나를 주민투표를 통해 선택할 수 있도록 명문화했다. 이중 기관통합형(리더-내각형)이 다수를 차지하고 있으며, 기관대립형(시장-내각형)으로 전환됐던 지역 중 일부는 다시 기관통합형으로 전환하는 모습도 보인다.

기관통합형 내에서 견제와 균형, 전문성을 확보하기 위해 책임행정관(Chief Executive)의 채용, 의회 내 상임위원회의 적극적 역할 확보 등의 방안도 모색 중이다.

독일의 자치단체 기관 구성 형태는 주의 법률로 정해지며 주 단위로 동일하게 구성된다. 2차 대전 이후 각 주의 점령국(미국 영국 프랑스) 영향을 받아 ▷남독일 시장형 ▷이원제 시장형 ▷의회형 ▷이사회형 등으로 분류된다.

일본은 단체장과 지방의회 의원을 주민의 직접 선거로 선출하는 기관분리형 구조를 취한다. 다만 단체장의 권한을 견제하기 위해 지자체에 독립된 행정위원회(교육 선거 인사 공안 노동 등)를 설치 운영하고 있다.

또 부단체장, 교육위원회 인사위원회 위원, 감사위원 등 임명 시 지방의회 임명 동의를 받도록 하고 있다. 그리고 지방의회에는 단체장에 대한 불신임 권한이 있고, 단체장 역시 의회 해산권을 갖고 있다.

해외 사례를 볼 때 국내의 정치 문화 사회적 맥락에 맞는 기관구성 형태 유형의 개발이 중요하며, 그에 대한 주민의 공감대 형성이 필수적임을 알 수 있다.

◇해외의 지방자치단체 기관구성 사례

▶미국

시장-의회형(Mayor-Council): 시민이 시장과 의회 직접 선출, 상호 견제

의회-책임행정관(Council-Manager): 주민이 의회 선출, 시의회가 책임행정관(관리자) 지명

시 위원회형(Commission): 주민이 위원회 직접 선출, 위원회는 입법·집행 기능 통합 수행

▶영국

시장-내각형: 직선제 시장이 의원 지명해 내각 구성

리더-내각형: 시장(리더)은 의회에서 간선으로 선출, 리더가 의원을 지명해 내각 구성

위원회형: 의장은 의회에서 간선 선출, 주민 직선으로 선출된 의원이 각 위원회에서 주도적 역할 수행

▶독일

남독일 시장형: 주민 직선 시장이 의회 의장 겸임, 강 시장형 

의회형: 시장이 의장 겸임하지만 의회 우위

이원제 시장형: 의회 의원중 의장 선출, 시장과 의회 권한 분점

이사회형: 의회에서 이사회 위원(장) 선출, 이사회가 실질 권한, 시장 권한은 제한적

※자료=2021년 한국지방자치학회 ‘지방자치단체 기관구성 형태 다양화 시행방안’
2021년 국회 입법조사처 이슈 보고서 ‘지방자치단체의 기관구성 다양화 논의와 향후 과제’ 등

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