# ‘지방분권 국가’ 명시
- 입법과정 논쟁·법률 개정 근거될 것
- “연방제 시행 사항” 불필요 의견 많아
# ‘보충성의 원칙’ 명시
- 광역정부는 행정사무 보충 역할로
- “헌법 원리 아닌 입법으로 해결해야”
- ‘지방정부’ 종류 규정·지역대표 상원 등
- 행정구역·선거구제 개편 맞물려 험난
국회 헌법개정특별위원회(개헌특위·위원장 이주영)에서 논의 중인 지방분권 개헌안은 지방분권 개헌의 필요성, 지방분권의 대원칙, 지방분권의 이행 방법 등 세 가지를 중심으로 다뤄지고 있다.
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| 지방분권 개헌안에 쟁점이 많아 논의 과정이 순탄하지 않을 전망이다. 사진은 지난달 31일 부산 5개 진보정당(노동당 녹색당 새민중정당 우리미래당 정의당)의 개헌 국민대토론회 졸속 추진 규탄 공동 기자회견 모습. 국제신문DB |
이와 관련해 전국시도지사협의회는 최근 지방분권 개헌안을 국회에 제출했다. 이 단체는 ▷헌법에 지방분권 국가 명시 ▷‘보충성 원칙’ 명시 ▷국가의 지역균형발전 책무를 헌법에 규정 ▷지방자치단체를 지방정부로 격상 ▷지방정부의 자치입법권, 자치조직권, 자치재정권 보장 ▷지역대표형 상원 설치 등 6가지 주요 내용을 국회에 건의했다.
■ 통과 가능성 큰 조항들은
내년 6월 지방선거 때 개헌안이 확정되는 것을 가정할 경우 ▷헌법에 ‘지방분권 국가’임을 명시하고 ▷행정사무의 ‘보충성의 원칙’을 헌법에 규정하며 ▷지방분권과 동시에 지역 균형발전에 대한 국가의 책무를 헌법에 명시하는 게 국회 차원의 개헌안 마련 때 포함될 가능성이 크다.
우선 헌법 전문, 총강에 ‘대한민국이 지방분권 국가’라는 점을 선언한다면 지방분권 원리가 국정 및 입법의 근본 원리가 될 것이라는 점에 국회의원과 전문가들은 주목하고 있다. 지방분권개헌 국민행동 박재율 공동의장은 “프랑스는 중앙집권 국가였는데, 헌법으로 지방분권 국가라는 점을 천명함으로써 지방자치를 실질화했다. 개헌 이후 각종 입법과정에서 논쟁이 생길 때 이 조항이 법률 개정의 근거가 될 수 있을 것”이라고 강조했다.
하지만 지방분권 개헌 자체에 대해 부정적인 전문가도 상당수다. 반대 논리는 우리나라가 지방분권 국가로 운영된 적이 없는데 성공 가능성이 있느냐는 것이다. 이에 대해 국회 개헌특위 관계자는 “개헌특위 소속 위원들은 찬성하지만, 대부분 의원은 내심 반대한다”고 전했다.
더불어민주당, 자유한국당과 달리 20석의 바른정당이 반대하는 것도 걸림돌이다. 개헌특위의 바른정당 간사인 하태경 의원은 “지방분권 강화 조항은 연방제를 시행할 때 넣어야 할 내용”이라고 말했다.
행정사무 ‘보충성의 원리’를 헌법에 규정하자는 주장도 개헌안에 담길 가능성이 크다. ‘보충성의 원칙’이란 지역 주민의 삶에 가장 가까운 지방정부가 먼저 사무를 처리하고 보다 큰 단위의 정부(국가 광역지방정부)가 할 수 없는 영역에서 보충적 역할을 하자는 것이다. 헌법에 규정된다면 지방정부에 사무이양이 자연스럽게 이뤄지고 그에 따른 재원도 배분되는 효과가 있다.
더불어민주당 소속 최인호 개헌특위 제2소위 위원은 “보충성의 원리에 입각한 지방분권 국가를 지향한다는 정신을 전문이나 조문에 넣어야 한다”고 주장했다. 그러나 일각에서는 ‘보충성의 원칙’은 헌법 원리가 아니라 입법 사항이라고 주장한다. 입법으로 해결해야 한다는 논리다.
‘국가의 지역 간 균형발전 추진 책무’를 헌법에 넣자는 시도지사협의회의 제안 역시 현실화될 가능성이 크다. 지역균형 발전 없는 지방분권은 국민의 삶의 질을 되레 악화시킬 가능성이 크기 때문이다. 비수도권 지방정부는 수도권 지방정부에 비해 재원이 부족한 데다 균형발전의 이념을 국가가 포기하면 수도권 비대화로 이어질 수밖에 없다. 지방분권 개헌에 부정적인 입장을 보이는 전문가들도 이 조항을 삽입하는 데 대해서는 타협의 여지를 두고 있다. 수도권·비수도권 간 균형이 이미 무너진 상황이기 때문으로 분석된다.
■ 난관이 예상되는 내용은
‘지방자치단체’라는 명칭을 ‘지방정부’로 바꾸는 데 대해서는 논란이 적지만, 지방정부의 종류를 헌법에 명시하자는 제안은 중앙집권을 주장하는 측에서는 강력하게 반대하고 있다. 특히 지역대표형 상원을 설치해 지방의 국정 참여를 확대하자는 것은 행정구역 및 선거구제 개편과 맞물려 있다. 행정구역 개편과 선거구제 개편(소선거구제에서 중·대선거구제, 권역별 비례대표제 도입 등) 논의가 별도로 진행돼야 한다는 게 반대론자들의 논거다.
문재인 대통령이 언급한 바 있고, 부산시가 이주영 국회 개헌특위 위원장에게 제출한 ‘제2 국무회의 설치’ 안은 국회에서 논의조차 되지 않고 있다. 지방자치단체장이 국무위원이 될 수 없고 헌법 사항이 아니라며 반대하는 기류가 대부분이다.
또 충청권을 중심으로 ‘세종시는 행정수도’라는 조항을 헌법에 삽입하자는 주장을 펼쳐 논란이 일고 있다. 인하대 이기우 교수는 “찬반 의견이 분분한 조항을 넣게 되면 반대 논리를 더욱 확산시켜 지방분권 개헌 자체가 어려워질 수 있다”고 지적했다.
애초 이번 개헌의 목적은 권력구조 개편에 초점이 맞춰져 있고 지방분권 개헌은 부차적으로 다뤄지고 있어 여야의 개헌안 타결 때 지방분권 내용은 상당 부분 축소될 가능성도 크다.
정옥재 기자 littleprince@kookje.co.kr
지방분권 개헌안 쟁점별 검토 ※반영 가능성은 국회의원·전문가들의 의견 취합 |
찬성 논리 |
구분 |
반대 논리 |
반영 가능성 |
자율적인 책임행정, 중앙집권 비효율 해소 |
지방분권국가 명시 |
협소한 국토에서 지방분권 필요성 낮음 |
높음 |
개인과 하위공동체의 자율성 보장 |
‘보충성의 원칙’ 명시 |
헌법이 아닌 법률 제·개정으로 해결해야 |
높음 |
지자체간 격차 해소하는 필수원칙 |
국가의 지역균형발전 책무 |
각 지방들의 자율성 저해 |
높음 |
지역 실정에 따른 실질적 자치 실현 |
지방정부 자치입법권 |
시기상조론 등 |
보통 |
중앙정부의 일방적인 행정구역 개편 방지 |
지방정부 종류 규정 |
변화하는 사회변화 반영 불가 |
보통 |
국회 의결에 지자체 의견 반영 강화 |
지역대표형 상원 설치 |
행정구역, 선거구 개편과 병행 논의해야 |
낮음 |
※자료 : 전국시도지사협의회·국회 헌법개정특별위원회 |
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우리 헌법의 지방분권 및 지방자치 연혁 |
구분 |
연도 |
내용 |
제헌~
4차 |
1948~
1962년 |
헌법에 지방자치 조문(제96조, 제97조) 규정 |
3~4차 |
1960~
1962년 |
시, 읍, 면의 장에 대한 직선제 규정 |
5~6차 |
1962~
1972년 |
지자체 장 선임방법 법률 위임, 부칙에서 지방의회 구성시기 유예 |
7차 |
1972~
1980년 |
부칙에서 지방의회 구성 남북통일 때까지 유예 |
8차 |
1980~
1987년 |
지방의회 재정자립도 고려해 순차구성. 구성 시기는 법률을 통해 유예 |
현행 |
1987년~ |
지방의회 구성유보 부칙 삭제. 1991년 지방의원, 1995년 지자체장 및 의원 선출 |
미정 |
2018년(?) |
지방분권 강화 조항 등 삽입(논의 중) |
※자료 : 국회 헌법개정특별위원회 |
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