균형발전…초광역 지방정부가 이끈다 <3> ‘특별연합’이란

물·교통문제 연대하되 자치권 보호… ‘동남권특별연합’ 구상

박정민 기자 link@kookje.co.kr
| 입력 : 2020-10-18 20:07:02
| 본지 6면

- 광역사무 효율적 수행 돕도록
- 국내 최초 특별자치단체 추진

- 대구·경북,광주·전남이 내세운
- 완전한 행정통합과 개념 달라
- 의회 구성해 ‘주민 대표성’ 보장

- 이르면 연내 지방자치법 개정
- 사무국 등 조직 구성 논의 필요
- 전국 1호 땐 국비 확보도 유리

수도권 집중화에 맞서고자 부산시와 울산시, 경남도는 ‘메가시티(Megacity)’ 전략을 중심에 내걸고 추진에 속도를 낸다. 메가시티란 핵심도시를 중심으로 일일 생활이 가능한 여러 지역이 기능적으로 연결된 대도시권을 이른다. 보통 인구 1000만 명 이상의 거대도시를 말하며, 수도권이 대표적이다. 부울경은 메가시티를 통해 동남권을 동북아 8대 광역경제권으로 도약시킨다는 계획을 추진 중이다. 지난달 14일 열린 ‘동남권 발전계획 수립 공동연구 1차 중간보고회’(국제신문 9월 15일 자 1면 등 보도)에서는 이러한 메가시티를 구현할 행정기구인 ‘동남권특별연합’ 개념이 처음으로 제시돼 관심을 끌었다.

부산 울산 경남이 ‘메가시티’를 지향하는 가운데, 지난 8월 5일 경남도청 도정회의실에서 김경수 경남도지사, 권영진 대구시장, 송철호 울산시장, 이철우 경북도지사, 변성완 부산시장 권한대행(왼쪽부터)이 부울경을 넘어 대구 경북까지 연대하는 ‘영남권 통합 그랜드 메가시티’를 구축, 물 문제 등에 공동 대응하기로 하고 협약식을 열었다. 경남도 제공

■동남권특별연합 내용 살펴보니

동남권특별연합은 부울경에 설치할 우리나라 최초의 특별지방자치단체를 가리키는 임시 명칭이다. 단일 지자체가 하기 어려운 광역사무를 효율적으로 수행하도록 돕고, 지자체가 자치권을 보호하면서도 자체적으로 여러 지역에 걸친 문제를 지자체 간 협력을 통해 해결한다는 취지다. 이런 점에서 부울경은 완전한 행정통합을 시도하는 대구·경북이나 광주·전남, 대전·세종의 움직임과는 조금 다른 양상을 보인다. 독일 슈투트가르트 지역연합, 일본 간사이 광역연합처럼 종전 행정구역상 여러 지역을 하나로 묶어 광역화하는 개념은 같지만, 이들과 차별화하기 위해 이름을 달리 붙였다. 부산연구원 경남연구원 울산연구원은 공동으로 수행 중인 ‘동남권 발전계획 수립 공동연구 용역’에서 이 용어를 만들어 지난달 중간보고회에서 발표했다.

동남권특별연합은 일본 광역연합이 주요 ‘모델’이다. 일본에는 특별연합과 비슷한 개념인 광역연합이 100여 개나 존재한다. 광역 간, 광역과 기초단체 간 네트워크를 형성한 일본 광역연합은 연대를 통해 현안을 해결하고, 경제 활성화 등 지역의 경쟁력을 강화한다.

동남권특별연합이 지금까지의 여타 지역 연합체와 다른 점은 주민 대표성이 있다는 것이다. 지방자치법 전부 개정법률안에 따르면 특별연합(특별지방자치단체)은 의회를 구성해야 한다. 특별연합 의회의 의원은 구성 지자체의 지방의회에서 간접선거로 선출하고, 특별연합장은 특별연합 의원들이 직접 선출하되 구성 지자체의 장이 겸임한다. 임기 등 구체적인 사항은 협의를 거쳐 규약에 명시하면 된다. 동남권특별연합은 부산 울산 경남 3개 시·도 단체장이 특별연합장의 후보가 된다. 특별연합의 의원 정수는 일본 간사이광역연합을 참고할 수 있다. 부산연구원 이정석 연구위원은 “광역 지자체 8개(정령지정도시, 즉 특례시인 기초지자체 4곳 제외)인 간사이광역연합의 의원이 39명이므로, 3개 지자체로 구성될 동남권은 10명대가 적정해 보인다”며 “다만 인구수와 관계없이 균등하게 일정 수를 분배하고, 나머지를 인구수와 비례해 구성한다면 20명 정도가 좋을 것”이라고 제안했다.

특별연합이 현실화하면 시·도 경계를 넘어 경제, 물, 광역교통, 관광 등 함께 풀어야만 할 지역 현안 대책을 수립할 수 있다. 공동연구는 이런 광역사무를 하는 집행기관(사무국)의 직원은 따로 지방공무원을 뽑고, 3개 지자체에서 파견받아 운용하는 방식을 제시한다. 특별연합 운영 경비는 규약에 따라 인구수나 사무 처리의 수혜 범위를 고려해 각 지자체가 분담한다. 출범 때는 부산 울산 경남 3개 광역지자체로 구성 지자체를 한정하지만, 추후 합의를 통해 인구 50만 명 이상의 창원과 김해에도 그 지위와 권한을 부여할 수 있다.

■현실화 가능성과 과제

국가통계포털(KOSIS)을 보면 지난해 12월 말 기준으로 전체 국토 면적의 11.8%밖에 안 되는 수도권에 인구의 절반이 산다. 국토 면적의 12.3%인 동남권에는 인구가 15.1%에 그친다. 수도권 집중으로 동남권은 성장 동력을 잃어가고 수도권조차 교통 혼잡, 부동산 가격 폭등, 낮은 출산율 등으로 고통받는다. 더는 국가균형발전을 미룰 수가 없다는 위기 의식이 높다. 이 때문에 올해 안에 지방자치법 개정안이 통과되면 국가균형발전의 새로운 돌파구로 특별지방자치단체 구성이 속도를 낼 것이라는 전망이 나온다. 법안 통과를 예상하고 꾸준히 준비한다면, 내년 하반기에 동남권특별연합 사무를 개시할 수 있다. 다른 지역보다 지자체가 긴 시간 준비하고 결의를 다진 동남권이 1호가 될 가능성이 크다. 시범사업 성격인 1호가 된다면 국가의 지원을 받을 가능성이 커 국비 확보에도 유리하다. 다만 지금은 3개 시·도가 메가시티에 한 목소리를 내지만, 내년 4월 보궐선거에서 더불어민주당 소속인 울산 경남과는 다른 당의 부산시장이 당선된다면 특별연합 논의가 틀어질 수 있다는 점은 변수가 될 전망이다.

그럼에도 부울경은 공동연구를 통해 특별연합 구성을 위한 이론적인 전략을 차근차근 마련 중이다. 오는 12월 울산에서 중간보고회를 연 뒤 마무리 해 내년 3월 최종보고회를 개최한다. 이 연구위원은 “동남권특별연합을 내년 하반기 시행 목표로 잡는다면 1년가량 시간이 있다. 남은 기간 3개 시·도는 조직 구성과 운영상의 쟁점사항을 충분히 협의해 합의에 도달해야 한다”며 “의원 수를 비롯해 연합장의 임기와 선출 방법을 정하고 규약 초안 작성을 위한 태스크포스를 구성해야 한다. 또 지역 주민에게 특별연합이 왜 좋은지 쉽고 명료하게 설명해 주민을 설득해야 한다”고 당부했다. 박정민 기자