지난 7월 9일 헌법재판소에서 경남과 전남 사이 해상경계 분쟁에 관한 최종 공개 변론이 열렸다. 이 분쟁은 2011년 7월 전라남도 해역에서 조업한 경상남도 선적 어선이 수산업법 위반으로 검거되면서 시작했다. 경남 선주들이 전남과 경남 사이 해상경계는 없다며 무죄를 주장했지만, 2015년 7월 대법원은 “1973년 국토지리정보원이 발행한 국가기본도에 표시된 현재의 전라남도와 경상남도의 해상경계선이 도(道) 경계선”이라고 판결했다. 이에 경남은 불복하고 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구했다.

자치단체는 정해진 지역 내에서 자치권을 행사할 수 있다. 자치단체는 다른 자치단체와 연접한 관계로 권한이 서로 분명히 확정되려면 구역 경계가 나뉘어 있어야 한다. 지방자치법은 지방자치단체의 구역을 ‘종전’의 예에 의하도록 규정하고 있다. 이는 지방자치법이 1949년 만들어졌기에 제정 당시 존재했던 행정구역을 그대로 따르겠다는 의미다. 육지(토지)는 지적에 의해 그 경계가 정해져 있으나, 바다의 경계를 정한 명시적 법률은 없다. 바다를 둘러싼 자치단체 간 다툼이 계속 생기는 이유다.

바다와 바다를 매립한 토지(매립지)와 관련한 분쟁의 쟁점은 ① 자치단체의 해상경계를 결정하는 기준은 무엇인가 ② 매립지는 어느 자치단체에 속하는가 하는 점이다. 이에 관한 최초 판결은 2000년 9월 평택·당진 간 권한쟁의심판이다. 당시, 바다를 매립해 조성한 평택항 항만시설용 제방에 대해 헌법재판소는 ① 국토지리정보원이 발행한 지형도상 해상경계선이 자치단체의 바다 관할의 기준이며 ② 매립지는 특별한 사정이 없는한 매립 전 바다 관할 자치단체에 속한다고 판결했다.

자치단체 사이 해상경계 기준이 ‘지형도상 해상경계선’이라는 2000년 헌법재판소 판결은 부산 신항만 북컨테이너부두 권한쟁의심판(2010. 6.), 인천자유경제구역 송도지구 제9공구 매립지 권한쟁의심판(2011. 9.)에서 그대로 인정됐다. 그런데 헌법재판소는 천수만 내 상펄어장 관련 권한쟁의심판(2015. 7. 30,)에서 기존 법리를 바꿨다. 지리상 자연조건, 관련 법령 현황, 연혁 상황, 행정권한 행사 내용, 사무 처리 실상, 주민의 사회경제적 편익 등을 종합해 형평의 원칙에 따라 획정해야 한다는 것이다.

‘매립지는 매립 전 바다의 관할 자치단체에 속한다’는 2000년 헌재 판결도 2011년 인천경제자유구역 송도지구 제8공구 매립지 권한쟁의심판(2011. 9.)까지 유지됐다. 그러나 2009년 지방자치법을 고쳐 행정안전부장관이 매립지 관할 지자체를 결정하기로 하면서 헌재 판결은 변경됐다.

2013년 평택·당진항 모래부두 매립지 분쟁에서 행안부는 효율성, 주민 편의, 이웃한 자치단체 상생 발전 등을 종합으로 고려해 관할을 정해야 한다고 의결했다(2013. 8.). 또한 평택·당진항 매립지 일부와 미등록 매립지가 속할 지방자치단체 결정(2015. 5. 4.)에서도 연접관계, 주민 편의, 국토의 효율적 이용, 행정 효율성 및 경계 구분 명확성·용이성 등을 고려해 결정했다.

이에 불복해 충청남도 등이 헌법재판소에 제기한 권한쟁의심판(2020. 7.)에서 “매립지는 행정안전부 장관의 결정에 의해 관할이 결정되며, 그전까지는 어느 자치단체에도 속하지 않는다”고 판결해 행정안전부 손을 들어 줬다.

앞서 사천시-고성군 삼천포화력발전소 매립지 권한쟁의심판(2019. 11.)에서 “형평의 원칙에 따라 매립지의 관할 경계를 확정해야 하고, 매립 목적, 그 사업목적의 효과적 달성, 매립지와 인근 지방자치단체의 지리상의 조건, 행정권한의 행사 내용, 주민의 편익 등을 종합해 합리적이고 공평하게 그 경계를 획정해야 한다“고 판결했다.

최근 공개 변론이 끝난 경남-전남 해상경계 분쟁에 헌법재판소가 어떤 결정을 할지 알 수 없다. 분명한 것은 헌재가 어떤 결정을 하든 일방 자치단체는 판결에 승복하지 않을 것이며, 유사한 관할 분쟁은 계속될 것이란 점이다. 이는 해상경계에 관한 명문의 법률이 없는 상황에서는 어쩔 수 없다. 자치단체의 해상경계를 획정하는 법률이 시급히 마련되어야 한다.

한편 매립지에 대한 자치단체 관할은 행정안전부장관이 형평의 원칙을 적용해 결정하도록 대법원, 헌법재판소 등에서 일관되게 판결하고 있다.

그러나 실제로는 지형도상 해상경계선, 주민생활 편의성, 행정 및 토지 이용 효율성 등 판결마다 차이를 보인다. 이는 지방자치법 개정으로 매립지 관할 결정 주체와 절차는 정했지만, 가장 중요한 결정기준을 정하지 않았기 때문이다. 원칙적인 결정기준을 명문화해야 한다.

한국해양수산개발원 선임연구위원