21일 청와대가 대통령 개헌안을 발표하면서 토지공개념을 더욱 명확하게 규정하겠다고 밝혔다.

이날 조국 청와대민정수석비서관은 청와대 춘추관에서 경제민주화와 토지공개념을 강화하는 내용의 ‘지방분권 및 총강, 경제 부분 헌법개정안’을 설명했다.

(사진=연합뉴스)

개헌안에는 “토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다”는 내용이 들어간다고 청와대는 설명했다.

토지공개념은 땅(부동산)에 관한 개인의 재산권을 공공복리 증진을 위해 제약할 수 있다는 게 핵심 논리다. 그동안 헌법재판소는 자본주의 경제질서 및 그 근간인 사유재산제와 정면 충돌한다는 이유로 토지공개념을 인정하지 않았다. 토지공개념은 이미 우리 헌법에도 어느 정도 반영돼 있다. 다만 대통령 개헌안처럼 명확하지는 않다.

현행 헌법 제122조에서는 “국가는 토지소유권에 대해 법률이 정하는 바에 따라 제한과 의무를 과할 수 있다”고 규정하고 있다. 개헌안은 “특별한 제한과 의무를 부과한다”고 명시함으로써 더욱 명확하게 토지공개념을 규정하고 국가의 재량권을 폭넓게 인정한 것이다.

이 개념은 박정희 전 대통령 재임 시절인 1976년 당시 신형식 건설부 장관이 “토지를 절대적 사유물로 인정하기 어려운 우리나라의 실정에 비추어볼 때 토지 공개념의 도입이 필요하다”고 발표하며 논의되기 시작했고 용어도 이때 처음 나왔다. 토지 공개념이 정책에 도입 된 사례로는 그린벨트가 있다.

개헌안이 통과되면 앞으로 토지 개발에 대한 이익 환수나 부동산 소득에 대한 과세가 더욱 강화될 수 있을 것으로 전망된다. 무엇보다 최근 위헌 논란이 제기되고 있는 재건축 초과이익환수제에 직접적인 영향을 줄 전망이다.

재건축 사업을 통해 발생한 수익 일부를 국가와 지방자치단체가 걷어가는 재건축 부담금에 대해 제기되는 위헌 시비를 피해갈 수 있게 된다.

전문가들은 헌법상에 토지공개념이 더 강화될 경우 정권의 의지에 따라 과거 위헌 판정을 받고 폐지된 ‘택지소유상한에 관한 법률’이나 ‘토지초과이득세법’이 부활될 가능성도 있다고 예측했다.

학계와 전문가 집단에서는 토지공개념 강화에 대한 우려의 목소리가 많다. 한국건설산업연구원 두성규 박사는 “토지공개념은 한마디로 국가가 토지를 소유한다는 뜻이며 심하게는 토지거래허가제, 주택거래허가제까지 할 수 있는 개념”이라며 “세제부분은 물론 국민의 생활 전반에 걸쳐 공권력에 의한 통제 강화할 여지 두게 된다”고 말했다.

반면 토지공개념의 강화가 일정 부분 필요하다는 의견도 있다. 반대론에 대해 지나친 확대 해석이란 지적이 나오기도 한다.

단국대 도시계획부동산학과 김현수 교수는 “선진국일수록 경관이나 토지이용, 환경 차원에서 개인 재산권 제한을 하고 있다”며 “무분별한 난개발의 문제점을 고려할 때 도시계획 측면에서 공개념을 도입하는 것은 원론적으로 찬성한다”고 말했다. 김 교수는 “다만 조심스러운 것은 어디까지가 공익이고 사익의 재산권 침해인지 명확한 가이드라인이 없어 토지공개념은 과도하지 않은 측면에서 필요하다”고 덧붙였다. 이영실 기자