[특별기고] 차별적이고 위헌적인 지방행정체제 개편안 /강재호

지난 13일 금요일 오후 늦게 우리의 눈과 귀가 주말의 느긋함에 빠져들 무렵 대통령 소속 지방행정체제 개편추진위원회가 마치 기다렸다는 듯이 회의실 문을 걸어 잠그고 무리하게 네 가지 중요 의안을 의결했다고 한다. 이에 관해서는 위원회가 19일 홈페이지에 올린 회의록을 토대로 해 크게 두 가지 사항을 지적하고 싶다. 하나는 '지방행정체제 개편에 관한 특별법' 제12조에 따라 통합할 과소 자치구 기준 설정 안에 대해서고, 다른 하나는 서울특별시와 부산을 비롯한 6개 광역시에 있는 자치구·군의 지위 및 기능 개편안에 대해서다.

위원회는 전자에 대해 부산의 중구·동구 등을 묶는 A안, 부산의 중구·동구 및 수영구·연제구 등을 묶는 B안, 그리고 또 다른 C안의 세 가지를 두고, 먼저 이를 당일 처리할지를 표결로 물어 참석위원 22인 중 12명의 찬성으로 그날 처리하기로 했다. 이어 위원회는 이들 셋 중 찬성이 가장 많은 안을 선택하는 표결방법을 제시해 1차 표결에서 A안 1명, B안 8명, C안 5명, 2차 결선 표결에서 B안 8명, A안 5명으로 B안을 채택했다고 한다.

그런데 1차 표결에서 끝나지 않고 왜 2차 결선 표결까지 갔는지는 석연찮다. 이런 내용의 회의록으로는 이해할 수 없는 대목이다. 이들 표결에 참석위원이 몇 명이었는지도 없다. 위원회가 법령 규정을 어기며 이렇게 표결방법을 임의로 바꾼 것은 더욱 모를 일이다. 특별법 시행령 제2조 제4항은 '위원회의 회의는 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다'고 규정하고 있기 때문이다. 따라서 2차 결선 표결에 13명만 참석했다면 27명의 재적위원 과반수가 출석하지 않아 위원회는 의결은커녕 개의조차 하지 못한다.

이보다 더욱 황당한 것은 자치구·군의 지위 및 기능 개편안의 의결이었다. 구체적으로는 서울특별시의 구에는 주민이 선거로 뽑는 구청장은 두지만, 구의회는 두지 않고, 6개 광역시의 44개 구와 5개 군은 부분적으로 통합한 후 모두 광역시의 행정구·군으로 개편해 구청장과 군수를 광역시장이 임명한다는 내용이었다. 지방자치단체가 아닌 행정구·군에 의회는 없다. 즉 광역시의 구·군을 창원시나 제주특별자치도의 행정구·시와 유사한 지위로 물러나게 한다는 것이다. 그런데 특별시 구와 광역시 구를 지위와 기능에서 이처럼 서로 차별하지 않으면 안 되는 합리적인 이유가 있을까. 있다면 그것은 무엇일까. 요즘 일요일 밤을 달구는 개그 콘서트라는 TV 프로그램에서 다루고 있는 '턱벨시' 같은 소재다.

또 이와 같은 개편안이 우리 헌법에서 용인될 수 있는지 살펴보자. 먼저 헌법 제118조에 따르면 지방자치단체에는 의회와 장을 두지 않으면 안 되는데, 이 가운데 장은 주민이 선거로 뽑지 않을 수 있지만, 의회는 반드시 선거로 뽑는 의원들로 구성해야 한다. 1950년대와 1990년대의 한때도 우리 주민은 지방자치단체장은 스스로 뽑지 못했지만, 지방의회는 언제나 선거로 뽑는 의원들로 구성하고 있었다. 이와 같은 헌법 규정과 경험에 비추어 대통령 소속 지방행정체제 개편추진위가 앞으로 서울특별시의 구에 부여하기로 한 지위 등이 무척 궁금하다. 이들 구가 지금처럼 지방자치단체라면 거기에 의회를 설치하지 않을 수 없고, 지방자치단체가 아니라면 주민이 선거로 뽑는 구청장을 굳이 왜 두는 것일까.